陈耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员，博士生导师

从分散经营到园区产城融合发展

记者：我国县域经济发展至今历经了哪几个阶段？都有哪些特点？

陈耀：应该说还没有人系统地去梳理过这个发展阶段，梳理的话，从改革开发初期到90年代初，这个阶段里县域经济主要是集体经济，以乡镇企业的发展为主，基本上都比较分散。当时看作是中国工业化道路的探索。但那时候发展对环境影响比较大，也远没形成产业集聚集群发展。

90年代中后期，原有的发展模式开始暴露出很多问题，集体经济最明显的问题就是产权不清，直接导致了缺乏动力，效益不好。1993年，国家明确确定建立社会主义市场经济体制以后，乡镇企业开始进行了制度性的变革，逐渐发展为私营经济，当这批私人企业业主开始慢慢发展，积累壮大的过程中，最大的特点就是呈现了专业化特色。像浙江，主要发展的模式是块状经济，就是一村一品，一镇一业。

到新世纪以后，县域经济开始进入到园区时代，以园区为载体发展县域经济，在四川，总结出来的“三集中”经验，其中一个重点就是工业进园区。这个阶段里，县域发展就是要看产业，产业发展首先要看园区怎么样。无论是经济产出、县域财政、县域就业等，园区都要占着很大的份额，贡献很大。

最近这一两年开始，园区建设跟城市新区发展相融合，对城市居民生活服务这些配套更加完善，就是产城融合的发展模式。

记者：园区建设的发展有哪些变化？

陈耀：早期的园区主要还是以工业为主体。通过招商引资形式，吸引外地企业进园区发展。可以说当时的园区对税收贡献大，对县域贡献大，安排就业也强，但是主要问题就是牺牲资源和环境。

从2008年、2009年开始，国家也逐渐认识到资源环境破坏问题，所以园区建设开始了转型升级，转变发展方式。这时候很多园区开始把早期进来的那些环境污染重、资源消耗大、占地比较多，特别是在环境指标上不达标的企业逐渐地清出园区，不再续签。园区发展逐渐转向产业链的高端发展，此外，还向发展现代服务业转变。

记者：您提到产业新城的发展，我们可以理解为，这是县域经济发展到现在探索出的一条路径吗？是否也是未来发展的一个趋势呢？

陈耀：现在来看确实是一个主要趋势，产业新城的发展可以说是顺应了我们的工业化、城镇化、现代农业化、信息化协调一体发展的理念，可以说是一个综合性的载体。这条路径不一定是唯一的，但这是一个发展规律。城市的形成必须要有人口的集中，人口的集中需要产业集中，需要就业。所以，城镇集中必须同时还有产业集中，人口集中跟产业集中必须要同步推进，这就是产城融合。

引入市场化力量加强产业培育

记者：为了发展产城融合，有些地方引入了企业进入园区，来帮助政府一起做工作。这种引入市场力量来助推县域发展的模式，您如何看？

陈耀：应该说引入企业加入产业新城发展是创出了一条市场化的道路。其实，县域发展最难的是产业培育。产业培育困难，招商引资肯定也困难，本身县域层面经济实力不够，财力不够。在这种状况下，引入企业作为产业新城的运营商，首先就是承担了原本是政府来做的基础设施建设，包括垃圾处理、污水处理等。引入民间资本进入到公共设施、供应设施建设领域，政府通过特许经营权的这种形式，既解决了政府财力短缺的问题，又使民营资本扩大了领域，这是一大突破。其次最重要的就是园区基础设施完善建设以后，解决了最重要的招商引资难题。但必须强调的是，政府和企业的交往中，无论哪一方，都需要有坚实的信任度。

记者：在产城融合发展中，政府的角色是什么？

陈耀：政府在这个过程中主要有两方面责任，一个就是主导前期的规划建设，另一个就是提供公共服务，这也是政府的本职工作。

记者：产业如何选择？

陈耀：首先要根据地区原有的产业基础，找优势产业进行培育开发，或者依据区位条件，把一些适宜的优秀企业引进来。也可以根据未来产业发展的方向，比如说现在战略新兴产业，根据自身条件，找一些适合重点培育的，可以进行重点招商。此外，还有就是根据自身的资源禀赋，进行深加工。

要为实施县域主体功能区规划提供政策支持

记者：在强调要大力发展县域经济的同时，我们也看到从壮大县域经济的主体功能定位上看，县域还在承担着农业和生态维护的功用，这样的定位感觉与壮大发展县域经济是矛盾。如何来看？

陈耀：这个问题现在还没有解决。现在县域发展的最大矛盾就是，国家现在对于县域在主体功能区的定位上，县域承担的，一个是农业，种粮食都在县域，第二个就是生态保护，像一些生态功能区，包括一些水源地，都是在这些地方。但是真正的县域经济要发展，靠国家财政转移支付是一条路，但是转移支付的力度和规模从目前来看都不具备条件。

现在开始县改市解冻，有一些符合条件的县，可以撤县设市，那么城市的功能就完全变了，作为一个城市，他的经济的主要来源就是二三产业，所以这个问题现在对有一部分县来讲，是一个好的信号。

记者：在您看来要解决这一矛盾是否有好的办法？或者说政府应该做什么才能真正有效地解决？

陈耀：其实国家和各个省都制订了主体功能区规划，所以对于县域承担的主体功能，现在应该说还是比较明确的，但是现在实际上是在一个如何兑现问题。像主体功能区，很多政策，比如财税政策、产业政策、人口政策、土地政策、金融政策等，都需要相应的配套，但实际上这些政策的落实还比较远。这次中央讲坚定不移的去推进，实施主体功能区规划，这个规划现在搞出来了，关键就看落实。

此外，建议国家今后应该对县域分布做一个调查，对哪些承担着生态功能，哪些承担农业生产，哪些是靠近城市边缘等，有一个详细分类，对于不同的县，未来发展走向是不一样的，国家对他的考核标准也应该有所不同。