导读

12月4日是第九个国家宪法日，也是我国现行宪法公布施行40周年。今年的主题是“学习宣传贯彻党的二十大精神，推动全面贯彻实施宪法”。为此特邀请何明俊博士分享关于加强空间规划法治的一些思考。

作者| 何明俊  杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任、法学博士

2022年12月4日是“82宪法”公布实施40周年纪念日，也是第九个国家宪法日。今年国家宪法日的活动主题是以“学习宣传贯彻党的二十大精神，推动全面贯彻实施宪法”。《宪法》是国家的根本法，是治国安邦的总章程。中国四十年的发展成就充分显示了宪法在维护社会秩序、经济秩序和环境秩序的法治精神，充分显示了宪法是体现人民共同意志、保障人民基本权利、维护人民群众根本利益的法治力量。

习近平总书记在二十大报告中指出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威”。在规划领域全面贯彻实施宪法，就是要尊重宪法、信仰宪法，将宪法意识、宪法精神作为我们规划工作的根本遵循；就是要通过空间规划立法将宪法原则、宪法条款，转换为空间治理的制度体系、实施规则和行为规范；就是要通过建立法治规划，让空间规划的制定、实施与监督转化为中国式现代化建设的推进机制。

空间规划所研究的对象从形式上看是空间功能和土地使用，而在实质上则是促进高质量发展、增进公共利益、维护人民群众的基本利益，形成“以人民为中心”的空间秩序。二十大报告提到了发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题，生态环境保护任务依然艰巨。这些都与空间规划的法律制度、政策体系密切相关。目前，关于空间资源保护与开发的法律较多，规划重叠、标准不一、相互交叉的情形尚未完全改变，空间治理体系与治理能力现代化建设的任务十分繁重。

空间规划的宪法学上的意义是：如何更好地规范政府在空间治理中的权力运行与监督，更好地保障人民群众的基本权利。空间规划是资源配置中的最重要的一种权力。它不仅作为政府介入土地使用过程之中的工具，而且也是协调生态空间、生产空间、生活空间，促进社会公平正义的重要制度。空间规划的制定与实施既是公共利益的增进过程，也是规范土地使用和限制财产权利的过程。现代空间规划产生是个人放任主义让位于福利国家的产物，财产权也从个体拥有转向社会控制的产物。可以认为，没有福利社会取代自由主义，就没有现代空间规划的产生与发展。

空间规划在国家规划体系中发挥着基础性作用，加快空间规划立法是全面依法治国的需要。加快空间规划立法既是推进宪法实施的应有之义，也有利于发挥立法的引领和推动作用，促进空间规划体系建设。加快空间规划立法应当按照二十大报告提出的“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，实现空间资源配置与城乡建设更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

二十大报告提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。这就需要坚持党的领导，将宪法思维、宪法方法用来解决空间生产、占有和分配等问题，把握空间规划的法律特征、立法定位。

空间规划法是空间关系法。任何土地的使用都会产生外在影响，外在影响会对周边不动产的空间关系产生消极或者积极的效果。分区管制造成了区域之间、城乡之间、功能区之间的空间差异，如何实现宪法中的平等显得十分重要。空间规划立法不仅涉及地下、地上的土地使用，更重要的是协调区域之间、城乡之间、功能区之间空间关系的立法。

空间规划法是综合协调法。空间规划法律现象产生于土地使用中的相互利用、相互影响。任何类型的土地使用都会或多或少地产生社会的、经济、环境的效果。空间规划所涉及的法律关系不仅是行政关系，也是经济关系、社会关系与环境关系的“同时在场”。空间规划立法在空间上平衡经济关系、社会关系与环境关系的立法。

空间规划法是公共治理法。虽然政府、市场是资源配置的两个重要机制，但是，在空间规划中各种利益“共同在场”，并始终呈现出一种多元、冲突的状态。为此，空间规划立法应当按照以人民为中心的思想，建立政府、市场与社会的互动机制，达成发展共识，形成为了人民、依靠人民、发展成果由人民共享的公共治理法。

空间规划立法就是要建立关于权力运行与监督、基本权利保障、空间利益分配的制度体系。这就要求在空间规划立法认真贯彻宪法原则和宪法条款。

一是高度重视平等权利。宪法规定了公民在人格、劳动、教育、财产、社会保障等方面的基本权利，并在宪法第二十七条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。宪法规定了公民的基本权利，空间规划立法需要正视区域差距、城乡差距，将资源使用、发展机会和社会福利公平公正地分配给社会个体与群体，以实现空间正义。

二是认真贯彻征收条款。宪法保护公民的私有财产，在第十条和第十三条分别规定对土地或者私有财产实行征收或者征用并给予补偿的条款。征收是实现土地资源优化配置的一种重要制度。这是就需要在空间规划中建立公共利益的论证与实现机制，也需要对限建区、禁建区的设立所产生的“规制型征收”展开认真的讨论。

三是努力践行全过程人民民主。宪法提出发展社会主义民主，并在第二十七条提出“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”，也就是鼓励社会各阶层、群体、个体的共同参与，形成群众诉求表达、利益协调、权益保障的制度。这就需要空间规划立法完善基于全过程人民民主的规划制定程序、规划实施程序、规划监督程序。